一、散杂居地区法制保障少数民族合法权益的主要经验

（一）认真贯彻执行国家有关民族法律法规是根本

尽管国家至今没有制定一部关于散杂居少数民族的基本法律，但在宪法和其它专门法律里制定了保障散杂居少数民族平等权益的条款。这些条款明确了散杂居少数民族公民基于民族身份应享受的合法权益，它们共同构成了散杂居少数民族合法权益法制保障的主要内容，也是散杂居地区做好民族工作、维护少数民族平等权益的法律依据。散杂居地区维护和发展各民族平等、团结、互助、和谐关系，加快发展少数民族经济和文化、教育、体育等社会事业，尊重少数民族风俗习惯和宗教信仰，大力培养少数民族干部等，都是认真贯彻执行这些法律规定的具体要求。这些法律条款是党的民族政策转化为国家法律的具体体现。新世纪新阶段，散杂居地区认真贯彻执行国家有关民族法律法规，就抓住了法制保障少数民族合法权益的根本。

（二）制定地方性民族法规和部门规章是关键

我国散杂居地区的情况各不相同，民族问题不尽相同，国家保障散杂居少数民族合法权益规定原则性强，共性的规定多于具体可操作性的规定。因此，散杂居地区必须依据国家法律规定，结合本地区保障少数民族合法权益工作实际，制定能够解决本地区民族问题的地方性法规或部门规章，做好少数民族合法权益法制保障工作。

改革开放以来，散杂居地区十分重视本地区民族立法工作。这类立法工作主要体现以下三个方面：一是制定本地区少数民族权益保障条例，例如河南、上海等。二是制定民族工作条例，主要分为城市民族工作条例、全省散杂居少数民族工作条例。三是制定民族乡工作条例。四是发布地方性部门规章，诸如河南、天津等制定的清真食品管理办法。这些《条例》的实施对依法保障相关散杂居地区少数民族平等权益，促进民族团结进步事业健康发展作出重要贡献。

（三）民族法律法规教育培训和宣传是基本要求

长期、持续地开展党的民族政策和国家法律法规宣传、教育和培训，在全社会营造各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展的强大社会氛围，是法制保障散杂居少数民族合法权益的基本要求和基础性工作，也是散杂居地区民族工作顺利开展、不断取得新成就的法宝。散杂居的实际情况决定了少数民族常常处于弱势地位，其基于族裔身份的合法权益很容易被忽视、被侵犯，往往等到很小的问题积累到一定程度才会引起重视。因此，散杂居地区各级党委政府比较重视党的民族政策和国家民族法律法规宣传、教育和培训工作，努力提高全社会成员、单位和组织尊重少数民族合法权益，维护民族团结的自觉性和主动性。

（四）强化民族法律法规实施的监督检查是一项长效工作

在长期民族工作实践中，散杂居地区比较重视民族政策、民族法律法规的监督检查工作，其做法主要体现在两个方面：一是利用国家层次的民族政策监督检查工作时机，开展此项工作。2008年西藏“3.12”事件和新疆“7.5”事件后，中共中央要求在全国开展党的民族政策、法律法规检查工作，散杂居地区普遍开展了多次民族政策法律法规监督检查工作。二是结合本地区民族工作实际，自主安排民族政策、法律法规监督检查工作。

二、存在的问题

(一)散杂居地区民族立法滞后,民族法制体系不完备

主要表现为:1、国家层面。第一，民族工作部门和民族理论界长期呼吁、少数民族普遍关注的保障散杂居少数民族平等权益的综合性法律法规至今没有出台。《散杂居少数民族权益保障法》尽管经过全国人大民侨委起草并多次修改，从1985年着手起草，但迄今为止仍未出台。这大大延缓了保障散杂居少数民族权益法制建设的进程。第二，《城市民族工作条例》、《民族乡行政工作条例》从上世纪九十年代中期实施至今，我国城市和民族乡民族工作实际已发生显著变化，两个条例的许多条款已不能解决今天民族工作出现的新问题，需要适时修订。例如，保障城市少数民族流动人口平等权益，缺乏法律依据，严重影响了城市民族工作的进展。

（二）贯彻、监督力度不够

在实际工作中，普遍存在着民族法律法规执法主体不够明确、执法不严和监督弱化、不规范等问题。由于种种原因，这种现象在散杂居地区更为突出。除了《城市民族工作条例》、《民族乡行政工作条例》这两部国务院行政法规外，国家法制保障散杂居少数民族合法权益的法律条款散见于宪法、刑法等法律文件中，散杂居地区发生违反这些法律条款的事件后往往是执法主体不明确，或者有关部门进行协调，给予当事人经济补偿等，息事宁人，影响法律的权威。

（三）民族政策法制宣传教育不重视、不到位

散杂居地区党委政府、主流媒体不重视民族政策、法律法规宣传教育工作不是个别现象。主要体现为：一是民族政策、法律法规宣传工作不能摆上党委宣传部门年度计划，更多的是回应中央或上级党委宣传部门这方面工作部署。二是主流媒体不主动介入民族宣传工作，不主动从本地区民族团结进步事业角度进行新闻报道。三是民族政策、法律法规宣传教育工作手段、形式和途径还很简单，不重视在民族宣传工作中发挥现代科技的优势。四是社会化民族宣传长效机制还没有建立起来。主要是党委宣传部门和民族工作部门协调配合力度不够，民族工作部门与党的各级媒体喉舌配合力度不够，集中宣传教育和日常宣传教育工作关系没有处理好。

不到位主要体现在：一是对各级党政干部尤其领导干部宣传培训领导还不够强，仍有不少党政领导干部不懂、不重视民族问题和民族工作，不愿管、不敢管、不会管民族工作现象仍然存在；二是对大众媒体从业人员的宣传教育还不够，一些从业人员不了解、不尊重少数民族的风俗习惯和宗教信仰，以致伤害少数民族群众感情的报道屡禁不止；三是对行政执法人员的宣传教育不够，一些因为行政执法人员执法监督、粗暴，因歧视少数民族、侵犯少数民族流动经商人员的合法权益而引发的事端时常发生。

（四）一些少数民族不重视依法保障自己的合法权益

法制保障散杂居少数民族合法权益应包括两方面含义，一方面保障少数民族平等权益的法制体系完备，有关部门认真贯彻执行国家和本地区有关民族法律法规；另一方面，少数民族群众积极、主动地利用法律武器，依法维护基于自己族裔身份的合法权益。二者相辅相成，互相促进。但在散杂居地区有时发生这一种现象：一些少数民族群众在与汉族成员发生矛盾纠纷维护自己合法权益时，他们首先不是寻求法律途径或者依靠党委、政府来维护自己合法权益，往往召集、串联当地甚至周边不明真相的少数民族群众前来声援。散杂居地区发生的不同民族之间一般矛盾纠纷之所以事态迅速恶化，大多数是由于许多不明真相的群众前来声援造成的。

三、原因

（一）散杂居地区党委政府、有关部门的认识和重视问题

一些散杂居地区党委政府对民族问题不可能不重视，维护民族团结的敏感度不可能不强，但对依法保障少数民族合法权益、完善少数民族合法权益法制体系的重要性、紧迫性认识不足，往往过分看到完善少数民族合法权益法制体系的敏感性、复杂性。这种认识上的一强一弱，直接影响了其对当地少数民族合法权益法制保障工作的重视程度，延缓了此项工作的有效开展。

以上认识和重视程度在实际工作会出现三种现象：一类是，当地民族法规立法滞后，对现有的民族法律法规执法贯彻力度不够；一类是，一旦发生侵犯少数民族合法权益，或者影响本地区民族关系和谐的矛盾纠纷时，当地党委政府、有关部门不是依法解决问题，或者依法解决问题不彻底，往往给予当事人经济补偿息事宁人，或者花钱买平安；另一类是，党委政府在发生大规模影响民族关系的群体性事件前后，对法制保障少数民族合法权益的认识、重视程度是不一样的。

（二）国家针对散杂居地区民族法制建设重视不够

客观上讲，新中国成立以来，党和国家同样高度重视通过法律途径明确、保障散杂居少数民族平等权益。目前，已基本形成了以宪法为根本、以适应于散杂居少数民族的法律有关条款为主要内容、以《城市民族工作条例》、《民族乡行政工作条例》等行政法规以及地方性法规和部门规章为主要载体的散杂居民族法制体系。但与国家对民族自治地区法制建设相比，在重视程度、建设进度上都存在较大差距。

（三）一些散杂居省市还比较习惯于依靠政策保障少数民族平等权益。

散杂居地区习惯依靠党的民族政策主要原因在于，与民族法律法规相比，民族政策的制定和实施的过程比较快捷，立竿见影。往往是一次党委会议研究，一份文件的下发，各地马上贯彻文件精神。散杂居省市习惯于依靠政策保障少数民族平等权益的工作方式可能产生两个结果：一是往往不重视少数民族合法权益法制建设，或者忽视了法制保障少数民族合法权益的优势；二是政策贯彻的广度和力度一方面取决于当地党委政府贯彻的政治觉悟，如果这项政策与本地区有关利益相冲突，政策的执行力就往往打折扣。

四、建议

（一）加快立法工作，完善少数民族平等权益法制保障体系

散杂居少数民族平等权益立法工作本着先易后难、先制定单行条例再制定综合性法律的原则，循序渐进，稳步推进，有所作为。

首先，把散杂居少数民族合法权益保障保护法律拟制的重点转移到单行条例上来。就是说，根据现实需要，将认识一致的、比较成熟的问题先以单行条例的形式拟制出来。待条件成熟，再以法典编纂的形势对这些单行条例进行内在合理的加工，或是他们成为一部成熟的法律。

其次，国家应以《城市民族工作条例》、《民族乡行政工作条例》为切入口，根据散杂居少数民族平等权益保障的新情况、新问题，加快它们的修订工作；同时，这两部《条例》都是行政法规，在修订中应把它们提交全国人大审议通过，成为国家法律法规，提高其权威性和强制力。另外，根据清真食品行业健康发展在维护回族群众等十个具有清真饮食习惯少数民族合法权益，以及促进民族关系和谐上的重要性，国家应加快制定、出台《清真食品管理条例》。

第三，散杂居地区立法部门应加快修订本地区少数民族权益保障条例；同时，出台《清真食品管理条例》、《少数民族流动人口权益保障条例》等专门性地方法规，逐步完善本地区少数民族平等权益法制保障体系。

（二）加大执法监督力度，保障少数民族合法权益

利用当前国家新一轮机构改革强化民族工作部门“负责监督检查（民族法律法规和政策制定）落实情况，保障少数民族的合法权益”的职能之际，民族工作部门应肩负起这项崇高使命，彻底解决“在实际工作中，普遍存在着民族法律法规执行主体不够明确、执法不够严格和监督弱化、不够规范等问题。”

同时，散杂居地方人大、政协专门委员会要建立监督检查民族法律法规和政策制定的长效机制，建立、完善各项监督检查的规章制度，把此项工作纳入长效化、规范化管理轨道，绝不能把此次工作当做配合型、贯彻型工作来完成。

（三）加强民族政策法律法规宣传工作，提高宣传社会效果

新世纪新阶段，散杂居地区民族法制宣传工作必须要着力提高引导当地社会舆论水平，实现党和国家战略目标，实现本地民族团结进步事业大发展。针对不同宣传对象确定宣传策略；民族法制宣传主题要明确，内容要丰富多样；实现民族法制宣传形式的多样化，形成“立体式”民族法制宣传形式格局；抓住民族法制宣传时机，提高宣传的影响力。